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盛松成:以“擠泡沫”而非“刺破泡沫”的方式解決房價過高問題

劉玉海2021-06-17 17:31

(圖片來源:IC Photo)

劉玉海/文、訪

安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏。一千多年前,詩人杜甫的這一美好愿望,跨越時空,至今不衰。

中國大城市的房價何以會20多年持續上漲?中國的住房相關制度和政策,是否應該系統性重估?如何使國人走出當前被房價焦慮所牽引的社會情緒……日前,《經濟觀察報》就這一系列問題專訪了曾任中國人民銀行調查統計司司長、現任中歐國際工商學院教授的盛松成。

在本世紀初住房市場化進程開啟后不久房價上漲問題初現時,盛松成即注意到這一現象,持續發表房地產相關議題文章。他很早就提出“供需調控相結合”、“穩房價要穩預期”等觀點。他領銜的研究團隊新近出版的《房地產與中國經濟》(新版)一書,通過翔實的數據實證分析和理論研究,展現了房地產與中國經濟緊密而復雜的關系。

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盛松成

 

訪談

房價高并不是缺土地,

而是土地制度、政策的問題

經濟觀察報:住房問題多年來一直備受各界關注,您的《房地產與中國經濟》一書,對房地產與經濟各方面的關系,做了詳實的實證研究。社會各界關注的中國房地產核心問題是:一、房價太高,并帶來一系列社會問題;二、盡管政府嚴厲調控,但一些城市的房價仍時不時冒出強勁上漲勢頭。為什么這20多年來,中國房價持續單邊上漲?是不是需要系統性反思對房地產的定位和相應的政策配套?

盛松成:嚴格意義上講,中國的房地產市場化是從“98房改”開始的。在此以前,都是單位分房。當然,“98房改”也有一個過程,有的地區早一點,有的晚一點。

中國這20年的房地產發展,我不大贊成用所謂的房地產周期來描繪。所謂周期,就是繁榮、衰退、蕭條、復蘇的完整過程,整個周期可能是八年、十年,短的也要五年、六年。全世界房地產市場都有周期,但中國房地產沒有周期,從全國看,20多年來都沒有。中國的房價比較奇特,大多數城市一直在波動上升;房價平穩或下跌的時候比較少,而且下跌時間短、跌的幅度小,但下跌后報復性上漲很快。

“98房改”后,房價最早開始漲的是上海,大概2000年開始漲,一直平穩上漲,中間也有短期波動。北京比上海晚漲5年,大概2005年左右開始漲,但價格一下子就漲上來了,幾年之內幾乎翻了一倍。這和它晚漲、但是大家都已經看到這個趨勢都去買房子有關。

因為產業發展、人口遷徙,以及醫療、教育、養老條件比較好,一二線城市、尤其是一線核心城市,這些年房價都漲得比較高。像上海這樣的城市,人口大量流進——現在上海常住人口約2500萬,產業結構比較齊全,服務業占GDP比重超過70%;尤其是這次疫情以來,它在教育、醫療、安全、公共設施各方面的優勢,大家都看到了。所以,上海樓市吸引的不單單是上海的購買力,而是全國的購買力。上海的房價始終在漲。

深圳有個特點,土地太少。上海2500萬常住人口,土地面積6340平方公里,還要再去掉按要求不能做開發的1000多平方公里的崇明島;深圳1700多萬常住人口,土地面積不到2000平方公里;北京16000多平方公里,僅平原部分就跟整個上海差不多,但常住人口比上海少300多萬。所以總體講,北京房價高,并不是土地的問題——我們總說土地不夠,實際上不是——而是土地制度、政策的問題。

包括中國香港,也有很多土地沒開發利用。我們的土地拍賣制度,是學香港的,香港學英國,價高者得,地價越拍越高,房價自然不斷上漲。

再回到那個問題:為什么20幾年來中國房地產不存在典型意義上的周期,而是始終在漲價,到現在還在漲?一個重要原因是,沒有做到供需調控相結合,而是以需求調控為主、供給調控為輔,甚至不怎么重視調控供給,城市人口增加很多,而土地供應增加較少??梢哉f,大城市需求端調控手段現在幾乎已經用到極致。

關于房價調控,我寫了不少文章。多年前,我主張以需求調控為主,以減少購買。但后來因為居民收入增長、舊城改造拆遷等,需求不停上漲,而供給相對來說少得多,我又提出供需調控相結合的觀點。

長期以來,我國房地產市場側重于需求調控,但長期效果并不明顯——需求調控的效果主要在于短期,供給調控則更加側重于中長期,且供給調控有助于穩定公眾預期。公眾對房價的預期,是決定房價的一個重要因素。所以,我一直呼吁要穩定房價預期。

現在國家房地產調控的政策,可以概括為兩句話:“房住不炒”,“穩地價、穩房價、穩預期”。穩房價就要穩地價,因為房價里相當大的部分是地價——2015年后,大城市土地成本占住房價格的比例平均為40%;預期在房價上漲中,也起非常大的作用。

經濟觀察報:既然北京、上海這些房價高的城市不缺土地,為什么不增加住宅土地供應?

盛松成:土地供給有住宅土地供給、工商業土地供給,中國的住宅土地供應占比在主要國家當中是最低的。2016年,我國一線城市居住用地占城市建設用地面積的比例平均約為27%,而紐約則超過40%。

我國城市土地大量供應在什么地方?商業和工業。在提出“去庫存”戰略時,我國商品住宅的去化周期約為4.4個月(按照2013-2017年商品住宅年均銷售規模12.31億平米測算),目前約為1.7個月。目前,一線城市住宅幾乎沒有庫存,新房都需要搖號排隊,出來就賣掉。而商辦用房庫存高企——上海的商辦用房去化周期高達110個月左右;北京、深圳相對低一點,但也是30個月、50個月上下。我國一線城市不合理的土地供應結構,造成了商業用房銷售的巨大壓力。城市用地結構有待改善。

這樣的情況與地方政府的GDP考核有密切關系。商業用地、工業用地,會帶來持續的稅收收入和GDP增長。我國現在還沒房產稅——哪怕上海在試點房產稅,也收效甚微。因為有很多制度上的規定,每年收不了多少稅,與土地出讓收入完全無法相比。所以,最近十多年,房地產供需調控相結合不夠,土地供應不夠,而需求不停增長。并且,單一的需求調控只能使人們的預期越調越高,本來不買的現在也買了,本來可以明年買、后年買的,今年也買了——因為怕新的調控政策又下來。

目前,政策上已向供需調控相結合轉變:一方面在需求端通過各種手段嚴厲調控;另一方面,在供給端增加土地供應。今年《政府工作報告》對房地產供給調控是歷次政府工作報告中最突出的:“保障好群眾住房需求。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,穩地價、穩房價、穩預期。解決好大城市住房突出問題,通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法,切實增加保障性租賃住房和共有產權住房供給,規范發展長租房市場,降低租賃住房稅費負擔,盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。”

不能通過收緊貨幣來抑制房價格上漲

經濟觀察報:對于中國房價高的歸因中,長期存在的一個聲音是,投機、炒房者推高了房價、且大量房屋空置,調控政策也往往針對的是需求。就您的研究來看,中國房市中投機/投資比重究竟占多高?

盛松成:我們在今年新出版的《房地產與中國經濟》一書中,對投資需求有專門的研究。首先引用2018年12月21日中國家庭金融調查與研究中心公布的《2017中國城鎮住房空置分析》的調研數據來做估計測算,2017年全國住房空置率為21.4%,較2011年提高了3個百分點。從不同級別城市來看,一線城市住房空置率呈現下降趨勢,2017年為16.8%,較2011年下降了1.1個百分點;二線城市和三四線城市均呈現上漲趨勢,2017年二者的空置率分別為22.2%和21.8%,較2011年分別提高了4.4和2.8個百分點。另外,我們從居民資產配置的角度,測算全國的投資比例約為9.91%。這兩種統計口徑存在缺口,主要原因是居民的改善用房(非投資)中也存在空置的情況。

對房地產來說,投資和投機是很難分開的。超配房地產是中國家庭的一大特色。這有兩個原因:一是我們投資渠道匱乏;二是和中國的傳統文化有關,都希望居有定所,不少家庭還擁有兩套及以上住房,這是觀念問題。

經濟觀察報:關于房地產價格持續上漲,還有個經常被提及的觀點是,將其歸因于貨幣發行過多。但您在《房地產與中國經濟》中給出的解釋是:貨幣發行量是房價上漲的必要條件,但不是充分條件。

盛松成:貨幣數量影響所有商品的價格。貨幣一旦發行,流向并不明確。實際情況是,目前物價指數CPI并不高。特定商品的價格貴,主要是該商品的供求關系引起的,房地產價格也是這樣的。我分析過中國貨幣發行的歷史,也分析過很多城市的房價,中國廣義貨幣供應量M2增速較高的時期,不一定是房價上漲最快的時候。

舉個最簡單的例子:我國去年3月后M2增速都在10%以上,現在降低到8.3%。但一年前房價是平穩的,而最近房價上漲較快,這主要是房地產的供求關系失衡導致的。

再舉個例子,同一城市房價分化加劇。以上海為例,2020年,黃浦區以均價15萬/平米位居各區榜首,青浦區等外環外區域均價則在3-6萬元上下;2015年房價大幅上漲前,兩個區域的均價分別在5萬和2萬上下。目前有些城市的房價還在下跌。顯然,這不是貨幣發行造成的。所以,不能通過收緊貨幣來抑制房價格上漲。收縮貨幣供應反而會傷及中小企業。有關監管部門現在出臺一系列政策,嚴防資金流入房地產,這是比較有效的宏觀審慎管理政策??傊?,只有供需調控相結合,才能抑制房地產價格的快速上升。

通過“拐點”的方式把房價打壓下去并不可取

經濟觀察報:談到增加住宅土地供應,除了要考慮城市是否有土地,還受制于城市功能定位和總體規劃,所以能否真正增加土地供應,似乎是個很復雜的事?

盛松成:過去十幾年,供地的方法是拍賣,價高者得,所以土地價格越拍越高,“地王”頻現。2月26日,自然資源部有關負責人表示,重點城市要對住宅用地集中公告、集中供應,全年供地將不超過3次。該政策的主要目的是,通過穩地價來穩房價。

上海最近發布第一批52塊住宅用地集中出讓公告,新競價規則主要是:在房價地價聯動機制下,合理設定地塊起始價、中止價和最高報價。報價低于中止價時,為價高者得;若高于中止價,進入一次性書面報價環節,一次書面報價不得超過最高報價,并以最接近一次書面報價平均價的原則確定競得人。本批次商品住宅用地最高報價一般限定在起始價的110%。這就使得以后“地王”很難出現,也是對地價的一種限制。這一措施很好,我多年前就提出過類似的方法。

經濟觀察報:增加土地供應的另一個曾被寄予厚望的政策,是2013年十八屆三中全會提出的探索集體經營性建設用地入市,但時至今日,這項政策并未迸發出如預期的改革能量,為什么?

盛松成:目前來看,集體建設經營性用地入市僅限于農村的經營性用地,大部分屬于產業或者商業用地,與住宅最相關的宅基地問題并不包括在內。另外,也不是所有農村的土地都有較高的開發價值,只有核心城市周邊城郊結合部的土地才有一定的經營性價值。

經濟觀察報:2017年住建部和國土部出過一條有關住宅土地供應的政策:住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市,要合理增加住宅用地特別是普通商品住宅用地供應規模。

盛松成:這是對的。這又涉及三四線城市的房價。江蘇、浙江兩省,由于中小房企在一線城市拿地困難,都到三四線城市去拿地,地價大幅上漲,這會引起這些地方半年、一年以后房價上漲,從而妨礙整個長三角一體化進程。長三角是我國布局工業最好的地方之一,地價推漲,工業成本就會上升。

未來土地的出讓,應該與該城市的人口、產業、商業等指標掛鉤,并且做動態的調整和監測。在人口流入的城市,應該加大土地的供應,尤其是居住用地的供應;在人口流出的城市,應該減少居住用地的供應。并且,居住用地指標可以在全國范圍內調整。各地均設置自己的土地“紅線”,在一定程度限制了政府土地調控的空間,地方政府也缺乏跨區域協調土地資源的能力,因此,需要更高一級的部門在全國范圍內來協調。

經濟觀察報:你認可小產權房?

盛松成:不能說我認可小產權房。小產權房是我國城鎮化進程中出現的一種現象,因為土地屬性問題,所以不能在城鎮公開流轉。從小產權房的作用來看,確實解決了部分城郊結合部人群的住房問題,比如深圳,很多產業工人就是居住在深圳的小產權房中。未來,可以通過房地產稅這個工具,通過補差價的方式,實現小產權向城鎮居住用地轉化。

最近一年多出臺的一系列文件——“三道紅線”、房地產貸款集中度管理制度、土地集中供應制度,最主要是使房企融資規范化,不能大量借貸,促使房企增加股權融資,降低風險,優化融資結構,同時控制信貸資金進入房地產領域的比重,對地價房價也有抑制作用。

經濟觀察報:土地集中出讓,除了利好資金雄厚的大公司,還有其他效果嗎?

盛松成:集中供地政策有利于土地市場信息的公開透明,減少房企與政府之間的信息不對稱。這在一定程度還能減少房企利用“資金杠桿”來錯期拍地。從實際執行情況來看,土拍在城市之間分化更為明顯。在核心熱點城市,土地市場熱度不減,甚至熱度更高,比如重慶46塊土地的平均溢價率達到42.99%。廣州、福州等城市分化明顯,部分地塊高溢價成交,部分地塊出現流拍的情況。這提高了中小房企進入核心城市的難度,中小房企只能向三四線城市布局發展。因此,中小房企的發展空間會越來越小,風險上升。

經濟觀察報:無論是集中供地,還是你剛才談到的上海的土地拍賣方法,需要各地政府有控地價、降地價的動力、意愿。目前,土地出讓金占地方政府本級財政收入比例很高,地方政府如此高度依賴土地出讓金收入,有多大動力和意愿降地價?

盛松成: 《房地產與中國經濟》這本書論證了地價上漲帶動房價上漲這一因果關系,如果地價持續上漲,勢必導致房價越來越高。同時,從房價與實體經濟協調發展的角度來看,房價上漲1%會帶動工資水平上漲0.07%,工業企業的利潤會下降0.01%,居民消費下降0.05%。地價持續上漲會導致房價的持續上升,實體企業的利潤空間會越來越小,居民消費也會不斷下降,因此,實體經濟會陷入困境,這是土地財政不可持續的原因。

經濟觀察報:前不久剛宣布的土地出讓金由稅務部門代收,這個舉措是什么信號?對房價會有影響嗎?

盛松成:目前看,該政策目的在于規范土地出讓金管理。要害在于,土地出讓金究竟歸誰。土地出讓金本來是自然資源部門負責征收,現在集中歸口稅務部門征收,但土地出讓金仍留在地方,并不是上交給中央。作一假設:如果土地出讓金上交中央,或者中央地方分成,影響是很大的?,F在地方政府隱性債務嚴重,中央不會釜底抽薪。而且,如果地方政府只能支配一定比例的土地出讓金,部分城市有可能進一步做大土地出讓金規模,依然擺脫不了對土地財政的依賴。

土地出讓金改由稅務部門征收,將使土地出讓金征收過程更規范、公開、透明,這與為房地產稅做準備是兩回事。房地產市場不會像某些媒體解讀的那樣,發生巨變。這件事是政府部門改革的問題,而不是房地產業的問題。

經濟觀察報:這一系列政策之下,什么時候才有可能會出現您期待的真正穩住預期的拐點?

盛松成:通過“拐點”的方式把房價打壓下去,并不可??;正確的方法應該是,在控制房價的同時,通過發展經濟,不斷提高居民收入水平,使得居民收入的增長長期超過房價的上漲,不斷縮小房價收入比,通過“擠泡沫”而非“刺破泡沫”的方式,從根本上解決我國房價過高的問題,避免美國、日本和我國香港曾經發生的房價暴跌式調整。這是我國房地產調控唯一可選擇的道路,也將創造房地產平穩發展的歷史奇跡。

“躺平”與高房價有直接關系

經濟觀察報:最近幾年,房地產稅這個稅種的相關動向一直備受關注。你剛才提到,上海的房地產稅試點沒征到多少稅,原因是什么?你認為征收房地產稅會有哪些影響?能否取代土地財政?是否會如大家的預期那樣控制甚至降低房價?

盛松成:房地產稅從提出立法議案到審議立法案,期間還要表決和通過立法案,到公布法律,再到整體落地施行,仍然需要較長時間。目前,還不具備全面實施房地產稅的條件。

房地產稅出臺前,還需要解決五個方面的問題:第一、要合理處理70年土地產權的問題;第二、要解決全國房屋的實名登記和信息聯網問題;第三、要解決不同產權屬性房屋的征稅問題,比如,房改房、軍產房、共有產權房及小產權房等;第四、要解決征稅前后,土地價格怎么過渡的問題;第五、要解決不同城市稅基和稅率的問題。

目前,我國仍然處于房地產稅的城市試點階段。從上海和重慶模式來看,房地產稅不管對于財政的貢獻,還是對于房價的控制,效果都一般。

第一,上海房地產稅率較低,0.4%~0.6%。比較美國的房地產稅,稅率最高超過2%。第二,上海從2012年開始征房地產稅,但不溯及既往。第三,征收房地產稅時有很多豁免,例如首套房無論面積大小,都不征房地產稅??梢?,目前還不具備房地產稅取代土地財政的條件。

這就回到我們這本書的主題——“房地產與中國經濟”的關系。從與經濟的關系來研究房地產,而不只是就房地產談房地產,是我們這本書的特點之一??创康禺a與經濟的關系,一定要一分為二:

一方面, 房地產業在經濟增長中仍然發揮著重要的作用。去年初由于疫情影響,房地產投資和銷售都受到沖擊,但隨后房地產投資和銷售額均逐月改善。對比基建、制造業等投資,房地產投資具有很強的韌性,仍然發揮著穩定經濟的作用。去年基建投資增速僅0.9%,制造業投資全年累計負增長;而房地產投資全年同比增長7.0%。2020年,房地產業增加值同比增長6.7%,占GDP比重7.3%,對GDP增長的貢獻率為13.9%,超過2019年。房地產業有著很強的產業關聯性,與我國42個產業中的39個存在著產業關聯關系,房地產業由此帶動整體經濟發展,促進就業。

另一方面,也要看到高房價的危害性。第一,高房價會削弱經濟發展潛力。因為所有的經濟活動都需要土地配套,地價漲成本就上升。而且,高房價會提高包括人力資源成本在內的所有發展成本。第二,如果資源集中在房地產業,就有可能造成產業空心化。第三,高房價導致貧富差距擴大,成為社會問題。

現在有句流行語叫“躺平”。“躺平”與高房價有直接的關系。如果房價較低,或者比較平穩,年輕人會有信心去奮斗,可能就不存在“躺平”問題。

長期當中,房價的漲幅要低于人均收入漲幅。所以,一定要堅持中央的政策——“穩房價、穩地價、穩預期”,“房住不炒”。在這次疫情剛剛開始的時候,我寫過文章,提出不能再用房地產來拉動短期經濟增長。這次疫情沖擊下,我國經濟出現幾十年來罕見的季度負增長,但是政府并沒有用房地產拉動經濟。

“堅持不將房地產作為短期刺激經濟的手段”,是從房地產與經濟協調發展的角度來定位的。這個角度也是我們寫作《房地產與中國經濟》這本書的初衷。當前我國房地產調控政策的基調和方向是正確的,但是需要時間去消化和解決過去20多年房地產市場積累的問題,在堅持調控的同時,集中精力發展實體經濟。在堅持房地產調控的同時,不斷提高人民收入水平,我國房地產市場也會健康持續發展。

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《房地產與中國經濟(新版)》

作者:盛松成、宋紅衛、汪恒、王偉

中信出版社 

2021-01