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歐盟碳關稅法案(流出稿)要點解讀——對中國鋼鋁行業沖擊最大

吳必軒2021-06-12 21:34

吳必軒/文 今年7月14日,歐委會將公布設立碳邊界調節機制(CBAM)的立法草案。這將是歐盟對進口產品征收“碳關稅”進入立法程序的重要節點。預計歐盟將在2022年完成立法,從2023年開始實施相關措施。

近日,歐洲學者在研究一份流出的歐盟碳邊界調節機制立法草案文本(下稱“流出稿”)。它包含12章45節和5個技術性附件。歐委會拒絕對該文件置評。有分析人士認為,它可能是歐委會故意外泄以試探各界反應。此稿應是歐盟內部擺上桌面進行討論的基礎。雖然不排除一個月后正式采納的文本可能有較大改動,但此稿仍是目前了解歐盟碳關稅規則的最佳可獲得信息。此前筆者的一些分析預判也藉此稿得以驗證 [1] 。

一. 背景信息

碳關稅是個通俗叫法,它的正式名稱是“碳邊界調節機制”(CBAM)。它的本質是對進口到歐盟的產品加稅,以使進口產品和歐盟產品在溫室氣體減排成本上扯平。歐盟力推CBAM的理由是防止“碳泄漏”,即指由于歐盟執行嚴格的溫室氣體減排政策,會導致歐盟企業轉移到減排政策更寬松的國家(產業外流),或導致承擔較低排放成本的進口產品沖擊歐盟市場和產業(市場份額替代)。在下文中,將以CBAM指代歐盟的碳邊界調節機制,即俗稱的碳關稅。

2021年3月10號,歐洲議會通過了設立CBAM的原則性決議。按照時間表,原定于6月底公布立法草案,現改為7月14日公布。

二. CBAM的產品范圍和對中國影響、適用國別

要點1:措施范圍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁

根據流出稿的附件一,CBAM的適用范圍將限于進口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。

這是一個縮水的產品范圍,表明歐盟對CBAM采取了相當保守和謹慎的態度。此前,歐洲議會在原則性《決議》中表示,CBAM應適用于歐盟排放交易體系(ETS)所覆蓋的所有產品,包括這些產品嵌入半成品或最終產品時;應該覆蓋電力和能源密集行業,如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。而流出稿的產品范圍小于歐盟ETS的產品范圍,也未納入煉油、造紙、玻璃和化工這幾類具有高碳泄漏風險的產品。

根據流出稿所列的產品編碼審視歐盟的進口情況,可得出兩個結論。第一,中國雖然是歐盟的第一大貿易伙伴,但不是受CBAM影響最大的國家。2020年對歐盟出口相關產品最多(以出口額計)的5個國家是:俄羅斯、英國、土耳其、中國和韓國。第二,CBAM對中國出口的影響集中于鋼鐵和鋁行業。2020年中國向歐盟出口相關產品總值18.78億歐元,其中99.79%為鋼鐵和鋁(鋼鐵7.06億歐元,37.61%;鋁11.68億歐元,62.18%)。碳關稅會重塑市場格局。如果中國的鋼鐵和鋁行業能夠在碳減排方面領先于其他對歐出口國(如俄羅斯和土耳其),則可籍CBAM轉化為成本優勢,取代后者在歐盟的市場份額。

產品范圍存在變數。目前很難預測CBAM法規經過立法程序(政治博弈)后最終確定的范圍。而且法規通過后產品范圍仍可修訂和擴充。上述影響分析僅基于流出版草案。如果增加管制產品或延伸至含有管制產品成分的下游產品,則影響很可能發生質變。

國別豁免:根據流出稿第2節,CBAM只豁免充分融入歐盟排放交易體系(ETS)的非歐盟國家,以及和歐盟建立了碳市場掛鉤(linking)的國家。附件二規定,CBAM不適用于原產于冰島、列支敦士登、挪威和瑞士以及6個歐盟海外領地的進口產品。冰島、列支敦士登和挪威是歐洲經濟區(EEA)國家,是歐盟ETS的一部分,瑞士和歐盟已經建立了碳市場掛鉤。此前歐洲議會的《決議》強調應給予最不發達國家和小島嶼發展中國家特殊待遇。這一點在流出稿中沒有體現。

三. “納稅”流程

要點2:進口商承擔納稅義務

支付CBAM的義務由進口商承擔。進口商需首先獲得從事CBAM管控產品進口業務的資格。進口商要向歐盟專門成立的CBAM行政機關注冊登記,經批準后成為“授權申報人”(注冊進口商)才能進口相關產品。每一個注冊進口商將在CBAM管理系統中有一個獨立的賬戶。

要點3:進口產品的碳價與歐盟碳價掛鉤

針對進口產品中所含的每一噸碳排放 [2] ,進口商都必須向CBAM行政機關購買一張CBAM電子憑證。CBAM行政機關將計算每周歐盟拍賣排放額度的平均結算價格,并在每周的最后一個工作日公布,該價格即作為下一周出售的CBAM電子憑證的價格。每一張CBAM電子憑證都有獨立的編號。進口商購買CBAM電子憑證的數量、價格和日期均記錄在它的CBAM系統賬戶里。

至此,CBAM的另外三種可能形態已被排除,即:1、關稅(固定稅率);2、產品消費稅;3、將進口產品直接納入歐盟排放交易系統。

要點4:碳價不是在產品進口時支付,而是按年度統一結算

在進口產品清關時,進口商并不需要繳納CBAM電子憑證。換言之,碳關稅并不是在產品進口環節逐筆征收,而是在第二年的1到5月期間統一結算。流出稿第6節規定,在每年5月31日之前,進口商須向CBAM行政機關申報:1、上一日歷年度其進口產品中所含的碳排放量;2、將要繳納的與上述排放量相對應的CBAM電子憑證數量。進口商必須保證在5月31日前,在它的CBAM系統賬戶上有足量的CBAM電子憑證。這意味著進口商最晚可拖到5月底再購買CBAM電子憑證。有一條有趣且重要的規定是,進口商應按照購買時間的先后順序繳納CBAM電子憑證。這大概是意在抑制投機行為。

電子憑證的回購和清零。流出稿第25節規定,在年度清繳之后,應進口商之要求,CBAM行政機關應回購進口商賬戶上多余的電子憑證,回購價格為進口商購買該電子憑證時所支付的價格。但是,回購數量不能超過進口商在上一年度購買的電子憑證總數的10%。如果回購后進口商的賬戶上仍有多余的電子憑證(即超過上年購買總數10%的部分),則應由CBAM行政機關在7月31日之前清零。

上述強制“流量清零”政策比較激進和武斷,大概會引發較大反彈。從現有規定看,就是要進口商量出為入購買電子憑證,如果買的太多,那么年度清繳后一部分剩余的電子憑證可能會被直接作廢。

四. 排放量計算準則

要點5:鼓勵出口企業證明實際排放量,否則套用歐盟最差表現

前面講到,每年5月底之前,進口商須申報上一年度進口產品的溫室氣體排放量,作為繳納CBAM電子憑證數量的依據。排放量是“稅基”,計算公式如下:

排放量(噸二氧化碳)=質量(噸、兆瓦時)×排放強度(噸二氧化碳/噸、噸二氧化碳/兆瓦時)

原則上,排放量的計算應基于進口產品的實際排放強度。但是,如果申報的實際排放強度無法被核實(如數據缺失),則套用默認的排放強度。

流出稿所設定的默認排放強度頗具懲罰性。附件三規定,默認排放強度參照歐盟同行業中排放水平最高的10%的企業。換言之,參照歐盟企業中減排“劣等生”的排放強度。這正好是把歐盟向境內企業分配免費排放額度的標桿翻了個個——參照歐盟同行業中排放水平最低的10%的企業。如果這個默認排放強度被最終采納,則出口企業有較大的動力提供實際排放數據。

補充信息:與其他產品相反,進口電力的排放量計算優先使用默認值。但此事與中國無關。

要點6:在排放量基礎上,扣除歐盟免費排放額度和進口產品在生產國已付之碳價

CBAM的目的是讓進口產品承擔和歐盟產品相同的排放成本。為了保護歐盟的高能耗/貿易暴露(EITE)產業免受碳泄漏的影響,歐盟向這些行業發放了大量免費排放額度。企業用盡免費額度之后,額外排放才需要負擔成本。在這種情況下,如果對進口產品的排放量全部征收CBAM,就會使歐盟企業獲得雙重保護。因此,流出稿第37節規定,在進口商應繳的CBAM電子憑證數量中,應扣除歐盟同類產品企業獲得的免費排放額度。這可以理解為稅基調整。如下圖所示。

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同理,如果進口產品在其生產國已經承擔了一定的排放成本,那么這部分成本也應當扣除。否則,進口產品承擔的排放成本就會高于歐盟同類產品承擔的排放成本,即出現“雙重征稅”問題。因此,流出稿第9節規定,進口商在應繳的CBAM電子憑證數量中,可扣減進口產品在其生產國已實際支付的碳價。這可以理解為稅額抵扣。

值得注意的是,根據歐盟對“碳價”的定義,它只承認以碳稅或排放額度形式存在的、可量化的碳價。對于此類碳價,歐盟可與第三國通過協商,分行業達成共識。另一方面,碳稅和排放額度之外的其他政策措施雖然也會使企業承擔隱形排放成本,但歐盟并不承認這種難以量化的碳價。

要點7:出口企業可申請獲得“單獨稅率”

流出稿第11節規定,依第三國生產廠商的申請,CBAM行政機關可認定該廠商生產的各類產品的實際排放強度,并將該廠商登記于CBAM管理系統中。上述認定結論的有效期為2年。

這一點非常重要。經由歐盟官方認定的實際排放強度,進口商可在2年內直接用于申報,而不必再經過第三方核查,這可以為進口商節省大量精力和費用。

這種“單獨稅率”機制的可行性在于,以目前設定的CBAM產品范圍看,涉及的出口企業大概不會很多,可能不至于給CBAM行政機關帶來難以消納的工作量。

要點8:排放既包含直接排放也包含間接排放

這是一個技術問題。流出稿對“排放”的定義是,在產品及其上游產品的生產過程中釋放的直接排放和間接排放。附件三按照“簡單產品”和“復雜產品”給出了兩個排放量計算公式,并對公式中的各要素做了原則性解釋。但是整個文件中卻未見對“簡單產品”和“復雜產品”的定義。

原則上,計算排放量時應計入產品在生產過程中:1、產生的直接排放;2、消耗的外購熱力和制冷的排放;3、消耗的電力的排放;4、使用的投入物的排放(僅適用于復雜產品)。在計算消耗電力的排放量時,默認依據各國的電力結構的平均排放密度。歐盟將每年公布這一數據。

筆者認為,計算上游投入物的排放將是一個非常棘手的問題,會給出口企業和CBAM行政機關都帶來很大負擔。另外還應注意,中國的電力結構中煤電比例占60%—70%,而歐盟的煤電比例只有10%—20%。關于排放量的具體算法,最終要看CBAM法規出臺后歐盟進一步制定的指導細則。

五. 執法

要點9:有防范“偷逃稅”的程序性措施

保證金:在進口商注冊并取得進口資質的環節,對于新設立或有違法記錄的公司,CBAM行政機關可要求其提交保證金,以確保其履行支付義務。

申報前核查:進口商申報的排放量、出口企業申請由CBAM行政機關認定的實際排放量(單獨稅率),都要經過歐盟認證的獨立核查機構的核查。

申報后審查:在申報完成后,進口商還應將相關記錄保留4年(不包括申報當年)。在此期間,CBAM行政機關可對申報的排放量進行審查,必要時可進行實地核查。

懲罰措施:如果進口商未按期足額繳納CBAM電子憑證,或提供虛假信息,將被處以三倍付款(以上年電子憑證的均價計)并補足未交的電子憑證,即補一罰三。

要點10:有類似反傾銷制度的進口調查

歐盟產業可指控進口商有不實申報或規避行為,申請CBAM行政機關發起進口調查。行政機關也可以自主發起調查。行政機關立案調查后,歐盟產業和行政機關均可要求海關對進口產品進行登記,以便后續采取措施。

CBAM行政機關在做出裁定的過程中,可要求利害關系方補充提供信息,利害關系方應有陳述意見的機會。行政機關做出不利裁定時應陳述理由并告知上訴權利。

行政機關做出裁定后,利害關系方有2個月的上訴期。上訴有行政復議和法庭訴訟兩條途徑可選。如果直接選擇法庭訴訟則不可申請行政復議。

六. 過渡期

要點11:過渡期的政策很不明朗,有可能比較簡單粗暴

從這一稿看,歐盟對政策過渡期的問題完全沒有想好。相關章節的題目就很說明問題:“第十二章 初始過渡期;注:完整的第十二章正在制定中,等待政治指導;章節文本只是嘗試性的。”

從目前文字看,過渡期為3年,過渡期的措施與前文講到的很多措施背道而馳。1、CBAM是在產品進口時支付,而不是按年度統一結算;2、根據默認的排放強度計算排放量,而不是優先采用實際數據;3、默認排放強度采用歐盟同類產品的平均排放水平,而不是表現最差的10%;4、進口商必須先根據默認值計算排放量并支付CBAM,然后才可以自證其實際排放量并要求退款;5、同樣,進口必須先支付CBAM,然后才可以要求根據在原產國已支付的碳價退款;6、某出口國如果認為本國產品的平均排放強度低于歐盟同類產品的排放強度,可主張使用本國的默認排放強度。換言之,針對某一產品,有可能爭取到一個全國性的“優惠稅率”,但不可能爭取到企業的“單獨稅率”。

對出口企業而言,CBAM過渡期政策的影響最為直接,我們應當對此保持密切關注。

七. 結束語

碳關稅的本質是貿易措施,是全球貿易規則制定的一個新熱點。在這方面,歐盟正在積極成為主導者,其措施會有很強的域外效力。中國作為全球最大的出口國和第二大進口國,應當高度關注并積極參與國際規則的討論和制定。以往的經驗表明,參與國際規則制定,僅從應對的角度進行準備是不夠。應著手研究制定中國的碳關稅規則。自歐盟始,美、日等國都在考慮采取類似的單邊措施。在出口利益受損的情況下,各國最終會回到多邊的談判桌上。屆時,沒有本國措施的國家就會在規則談判中處于劣勢。

(吳必軒,上海海華永泰(北京)律師事務所,高級合伙人)

[1]  https://mp.weixin.qq.com/s/T36RdeDijmKBtRFET6kcdg

[2]  指二氧化碳及其他溫室氣體的排放量;下同。

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