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全球稅制改革氣氛漸濃

陳季冰2021-06-10 20:00

(圖片來源:IC Photo)


——重塑民族國家與跨國公司權力關系的一次政治努力

陳季冰/文

當喬·拜登踏上自己就任美國總統后的首次出訪旅程、前往英國和歐洲大陸時,他應該心情很不錯。剛過去的這個周末(6月5日),七國集團(G7)財政部長達成了一項具有里程碑意義的協議,從而為推動全球公司稅制改革鋪平了道路。

當今世界上最發達的7個國家對這份“歷史性協議”表達了異口同聲的極高評價和無比期待。美國財政部長珍妮特·耶倫(Janet Yellen)宣稱,這一“史無前例的重大承諾”將終止數十年來全球稅收螺旋下降的“逐底競爭”,將“確保美國乃至世界各國中產階級和勞動者的公平”;今年G7峰會東道主英國財政大臣里希·蘇納克(Rishi Sunak)則認為,這個協議適應了“全球數字時代”;德、法、意等國領導人們也紛紛附和說,協議的達成朝“稅收正義”和“社會公平”邁出了“歷史性的一步”……

同樣很重要(也許更重要)的是,在當下這樣的歷史性時刻,這份協議的達成至少在表面上緩和了大西洋和英吉利海峽兩岸的多重緊張關系,向世人展示了一幅多年未見的“西方團結”的政治景觀畫,美國則重新占據了畫面的中心位置。

喬·拜登自參選美國總統之始就不厭其煩地一再強調,他領導下的美國將與唐納德·特朗普的“美國至上”、疏遠傳統盟友的單邊主義路線劃清界限,讓美國重回多邊主義,并重新“領導世界”。某種程度上甚至可以說,這是他最核心的政綱之一。

G7稅制改革協議的達成,是拜登上臺后美國重新展現獨一無二“領導力”的第一個真正“勝利”。事實上,關于公司稅制度改革的全球談判從2013年就開始了,過去8年里舉步維艱,但在今年2月美國政府表達出積極姿態、并提出新建議之后,取得了突破性進展。

根據6月5日公布的公報,G7財長會議達成的公司稅改革協議包含兩部分主要內容,也就是經合組織(OECD)之前提出的國際稅制改革的兩根“支柱”——

第一部分(“第一支柱”)是通過設定全球最低公司稅來解決耶倫所說的“稅率逐底競爭”的問題,G7目前一致同意全球最低公司稅稅率為15%。

第二部分(“第二支柱”)是要求世界上規模最大、利潤最高的跨國公司在其有銷售的國家繳納更多稅款,G7目前所說的“規模最大、利潤最高的跨國公司”指的是營業收入位居全球百強、利潤率超過10%的那些巨頭。為了更直觀和清晰地解釋上述這兩個“支柱”,我們來算一筆賬:

按照“第一支柱”的要求,假設有一家總部位于硅谷的跨國公司,它的主要營運基地和市場銷售在素有“避稅天堂”之稱的愛爾蘭(也就是拜登祖輩的故鄉),或者它通過一系列巧妙的財務會計操作將自己的主稅地弄到了愛爾蘭,而那里的企業稅是12.5%。那么,今后它除了要向愛爾蘭繳納12.5%的稅之外,還必須向美國政府繳納2.5%,以補足15%的全球最低公司稅。而如果這家公司在完全免稅的百慕大登記利潤,那么今后它將被美國政府征收15%的公司稅。

按照“第二支柱”的要求,假設一家總部位于美國的巨頭公司在全球各地賺到了1000億美元的利潤,那么,今后除了要向美國政府交稅以外,至少還應當針對這些利潤中的一部分,向它擁有銷售和利潤的國家交稅。

上述這兩項改革為什么被普遍認為意義重大?它們試圖解決的主要問題又是什么?

在回答這兩個問題之前,需要先有一個關于稅收和現行國際稅制的宏觀背景。

稅收,自古以來就是政治運轉的樞紐。政府為什么需要存在以及它依據什么原則來運作,在很大程度上可以說就是財稅問題。故而西諺有云:“悠悠萬事,唯稅為大。”

然而,在數千年人類歷史的大部分時間里,地球上既不存在像今天這樣邊界清晰僵硬、人民認同單一、政府權力至高無上的“民族國家體系”,也沒有在世界各地到處做生意的全球性企業。因此,在漫長的歷史中,稅收一直是某一個政權內部的事情。征稅對任何一個統治者來說都極為重要,但他并不需要為此與其他政權的統治者去討價還價,這與貿易截然不同。

不過,19世紀末、尤其是20世紀下半葉以后,情況發生了顯著變化。原因就是前文說到的兩點:高度排他性的“民族國家體系”的確立和大量跨國企業的出現。簡單地說,對于那些在世界上許多國家都有經濟活動的公司,哪個國家有權向它們征稅?應該(本質上其實是能夠)征多少?就成了一個棘手的現實問題。也因此,稅收問題在一定程度上也就成了不同國家之間必須通過協商才能解決的“國際性”問題。

現行全球公司稅制度奠基于一個整整世紀前,那是命途多舛的國際聯盟(作者注:第一次世界大戰后西方列強建立的全球治理體系,可以勉強視之為聯合國的前身。)時代的產物。按照這種稅制安排,公司只在擁有經營實體的地方需要根據其利潤向當地政府繳稅。之所以本次G7峰會前夕達成的協議被認為具有劃時代意義,原因就在于它從根本上顛覆了一個世紀以來通行的上述國際稅收原則。

按照改革者的觀點,這一國際稅收制度已經明顯不適應當下的全球經濟現實。這主要是因為,隨著經濟發展和時代變遷,像“知識產權”這樣的“無形資產”在經濟活動中的重要性日益上升,過去的農場、工廠、商店之類的實體資產反而越來越不值錢。對于像制藥之類以知識產權為主要資產的高科技公司以及金融投資等高附加值服務企業來說,物理位置幾乎無關緊要,它們可以輕而易舉地落戶或將大部分利潤轉移到任何地方。尤其是互聯網興起以后,大量的傳統銷售活動甚至都不再依托實體,它們可以在線上向任何國家的消費者銷售產品和服務,而完全不需要在當地開設任何經營實體。

這一方面給那些能力出眾的全球性大公司“合法”避稅提供了許多可鉆的空子,另一方面也催生了一批“離岸中心”和“避稅天堂”的涌現,它們是20世紀世界經濟中最獨特的景風景線之一。

今天,全球最著名的“避稅天堂”有維京、開曼、百慕大群島等幾個英國海外領地,還有像歐洲的愛爾蘭、荷蘭、瑞士、盧森堡和亞洲的新加坡這樣的國家。在其中少數一些地方,比較典型的是愛爾蘭,跨國公司確實擁有經營實體;但大多數這類地方只是被它們用以申報在其他國家賺取的利潤,從而逃避稅收。因此,這樣的奇觀每年都在上演:只有60萬人口的盧森堡獲得的所謂外國直接投資與美國一樣多,而什么也不生產的百慕大得到巨額“外商投資”……

根據聯合國專家的估算,目前有超過7萬億美元的全球財富藏匿在上述這些“避稅天堂”;OECD的研究也顯示,跨國公司高達25%的利潤記在“避稅天堂”和低稅率國家。美國大公司是最善于搞這種“財富騰挪”的,新世紀20年里,它們海外利潤記在“避稅天堂”的比例,從2000的30%提高到了2019年的60%。美國加州大學伯克利分校的一項研究還表明,2017年全球跨國公司大約40%的利潤——也就是約7000億美元,都被轉移到了“避稅天堂”。

有人因此指出,現代跨國公司賺大錢無非靠兩條腿走路:一條腿是將生產中心從過去的母國轉移到人力成本低得多的發展中國家;另一條腿則是將在全球市場中賺取的利潤轉移到繳稅很少、甚至不用繳稅的“稅率洼地”。

如果說,它的第一條腿對世界來說主要是福音的話,那么第二條腿就基本上是災難了。這種局面所導致的最終結果,必然就是耶倫所說的“逐底競爭”——即各國政府為了吸引資本和企業,只能競相下調企業稅率。根據美國智庫“稅收基金會”(Tax Foundation)的統計,1980年時,全球平均企業稅稅率為40%左右,40年后的2020年下降到了23%。2008年華爾街金融危機以來,37個OCED成員國中已有24個進一步降低了企業稅率。這也被認為是金融危機后西方國家政府財政狀況惡化的一個重要原因。

即便擁有全球最多跨國公司的美國,也不得不加入這場類似于經濟學里說的“公地悲劇”的“逐底游戲”。2017年,特朗普政府承諾打擊在國外逃稅的公司、吸引企業回流至美國本土,啟動了史上罕見的大規模降稅計劃,將企業稅稅率從35%大幅下調至21%。第二年,美國經濟取得了強勁增長,但當年政府獲得的企業稅收入驟然下降了31%,是有紀錄以來最大的年度降幅。

今天我們若撇開黨派偏見,客觀公允地評價,大致可以這樣說,特朗普的降稅政策的確對刺激美國經濟產生了立竿見影的效果,這是它的成功之處。然而它并沒有實現所謂經濟增長會自然促進稅收增加的“供應學派”的經典許諾,相反導致了美國政府財力的萎縮。由于美國的政府支出也并沒有像共和黨人期望的那樣出現顯著收縮,其必然的算術結果便是美國政府債臺高筑到了令人震驚的不負責任的程度,而這筆欠債最終總是要分攤到所有美國人身上。未來,如果不能大幅度削減開支,就只能把這個越來越大的財政包袱轉移到大多數中低收入的普通美國勞動階層身上,他們沒有能力像那些財大氣粗的跨國公司和金融大鱷那樣把自己的辛苦收入轉移到維京群島去報稅。

據聯合國的估算,因為跨國公司的利潤轉移,目前各國政府每年流失的稅收高達5000億~6000億美元之多。但更為無解的是,這是一個沒有底的游戲:即便特朗普把企業稅降低到21%,仍然遠高于愛爾蘭的12.5%,而開曼群島和維京群島的企業稅稅率為零……這些“避稅天堂”無一不是人口很少的小國,其中不少甚至都不是獨立國家,它們的政府不需要提供太多公共服務,更談不上任何國際義務,只要能繁榮當地經濟,收不到稅并不重要。但像美國這樣的國家是無法玩轉這場游戲的。

不用說,歐盟和日本也是。

因為這個緣故,多年來,總部設在巴黎的經合組織一直試圖協調各國,促成一個世紀以來最大的國際公司稅改革,從而限制跨國企業通過在世界各地轉移利潤以使應繳稅收“最小化”的能力。本文開頭所提到的兩個稅改“支柱”,就是OECD于2020年末發布的《第一和第二支柱藍圖報告》中率先提出的。事實上,G7財長在6月5日達成的協議,也基本上就是OECD先前規劃的改革藍圖。

OECD的這項倡議也得到了國際貨幣基金組織(IMF)等多邊機構的長期支持。但之所以談判一直停滯不前,最大阻力恰在于美國的一貫反對。原因也很簡單:當今世界上的跨國公司,特別是擁有重要知識產權和無形資產的科技巨頭,一大半是美國企業。撇開共和黨長期秉持的小政府、低稅收保守主義意識形態不論,即便僅從情感上說,美國政府也很難接受他國政府從本國企業身上榨取更多稅金,哪怕它自己也收不到這些錢。

今年2月,美國新任財政部長、美聯儲前主席珍妮特·耶倫甫一就職就明確表示,美國不再反對全球公司稅改革方案。兩個月之后的4月5日,在國際貨幣基金組織和世界銀行一年一度的春季會議召開前夕,耶倫進一步明確呼吁G20國家響應美國的倡議,一起設定全球最低企業稅率,以打擊避稅并終結“長達30年的企業稅逐底競爭”。

耶倫在芝加哥的一個線上交流會議上說,“我們的稅收已經達到二三十年來最低水平,而且隨著稅收繼續下降,我們投資道路、橋梁、寬帶和研發的資金也會越來越少。通過選擇在稅收上競爭,我們忽略了在工人技術、基礎設施實力上的競爭。這是事與愿違的競爭,這就是為什么我們要提出這項‘美國制造’稅收計劃的原因。它會改變整個游戲。”

這位凱恩斯主義經濟學家還說:“美國的競爭力將取決于我們能否培養優秀工人、尖端研究和提供最先進的基礎設施,而不是我們的稅率是否比百慕大或瑞士更低。”

美國政府的這一重大立場轉向發生在新冠疫情對經濟造成史無前例的巨大破壞的歷史轉折點上。為了阻止經濟下滑、幫助經濟盡快復蘇、重振美國的就業和增長,拜登政府上臺后已經宣布并簽署了多項“非常規”刺激計劃,其中包括一項總支出1.9萬億美元的“美國救助計劃”、一項總額2.3萬億美元的“美國基建投資計劃”和另一項總規模1.8萬億美元的“美國家庭計劃”。

上述三項計劃合計需要支出的金額高達6萬億美元,錢從哪里來?

由于美國政府已經債臺高筑,像過去那樣發債,進一步增加負債的空間越來越逼仄。為此,基于民主黨的傳統意識形態,新政府提出了增稅計劃。根據新一輪稅改方案,未來聯邦企業稅稅率將從特朗普時代的21%升高至28%。耶倫公布的稅改細節認為,這將在未來15年內為聯邦政府增收2.5萬億美元,這筆錢將用來負擔規模龐大的基建翻新計劃開支。

不過,單方面增稅顯然會降低美國對于全球資本和企業的競爭力。正是基于這樣的背景,耶倫提出了設定全球最低稅率的倡議,希望與其他國家達成“收稅統一戰線”,確保美國的新一輪稅改不至于被激烈的“全球稅收戰爭”削弱。

這一提議與歐洲國家的想法可謂一拍即合。歐盟圍繞公司稅的談判討論了多年無果,眼下新冠疫情致使政府支出激增,公共財政壓力越來越大。此外,與美國政府的考量有所不同的是,歐洲政府一直渴望從蘋果、谷歌和Facebook等美國科技巨頭那里撈到更多“油水”。因此,耶倫的提議在第一時間便獲得了德、法、英、意等國的熱情歡迎和積極響應。

耶倫在今年4月最初提議的全球最低企業稅率是21%。一個多月后的5月20日,急于推動協議的美國政府削減了自己的雄心,將提議稅率下調至15%,從而大大提高了各國達成協議的動力。當然,這也引起了諸如樂施會(Oxfam)等一些國際團體的不滿。它們認為,如此之低的稅率標準并沒有改變什么,根本無助于緩解全球不平等。

不過,無論如何,這次稅制改革協議表明,美國依然在全球經濟事務中擁有強大話語權。

按照可能的外交程序,G7財長達成的這項稅改協議,預計將在6月11-13日舉行的G7峰會上由各國領導人正式簽署。之后,它將被提交給在OCED層面參與談判的大約140個國家,它還將在今年7月于意大利威尼斯舉行的G20財長會議上得到討論。稅收和法律專家預計,這項改革最終得到落實,至少還需要兩年時間。改革協議的一些具體細節也可能發生變化。

一旦百年以來最大的稅制改革付諸實施,一目了然的輸家當然是像Facebook、谷歌、亞馬遜這樣的大型跨國公司。據估算,它們未來每年將多付出多達數百億美元的稅款。

這些大公司肯定會展開政治上的博弈和反擊,而這場稅收斗爭也將是對它們在拜登時代的華盛頓有多大影響力的一次考驗。然而,首當其沖的三大公司谷歌、亞馬遜和Facebook都對這次的G7協議表達了公開的歡迎和支持。它們紛紛表達了相同的意思:新的協議有助于全球稅收體系的透明、穩定和規范,它們愿意為此多支付一些稅金。

另一個顯而易見的輸家是開曼群島這樣的“離岸避稅天堂”——當跨國公司總部國家有權要求公司補足“全球最低稅率”以下的那部分稅收,大公司自然不會再有什么動機將資產和稅收申報轉移到這些地區。有人因此預測,這樣一來,已經存在了一個世紀的“避稅港”商業模式將壽終正寢。傳統上,它們雖然不收稅,但通過成功吸引富人和富有大企業入駐而賺取了豐厚的配套服務收入。未來,它們的時代將畫上句號,而且它們也沒有什么能力可以同G7這樣的強權博弈。

至于愛爾蘭、瑞士、新加坡這樣的低稅收國家,它們受到的影響則更加復雜。因為它們并不是純粹的“避稅港”,但在新的全球收稅環境下,這些經濟體未來對外來投資的吸引力肯定會有所下降。若想要續寫經濟成功的神話,它們需要花很大的力氣調整國內經濟政策。由于各國國內的政治氛圍不同,這些國家對于這次稅率改革明顯態度不一。在歐洲最著名的三大低稅國家中,瑞士尚未明確表態,愛爾蘭則堅信自己仍有不可替代的競爭力,而荷蘭甚至表達了熱烈歡迎。

最大的贏家無疑是各主要大國的政府。事實上,無論是G7還是G20,幾乎所有國家的企業稅率都遠高于15%。因此,未來會有數百億新增稅款流入這些國家的國庫,而它們中的不少國家目前都陷于左支右絀、幾乎揭不開鍋的窘境。

但政府獲益只是一部分,對一個國家的整體而言,稅收改革的利弊還取決于該國擁有的跨國公司數量以及它們在海外的利潤狀況。就這一點來說,美國可能又是最大的輸家。按照美國稅務基金會的數據,美國公司占目前全球100家利潤最高的跨國公司利潤總額的72%。

從某種程度上,你可以說,拜登政府以“出賣美國企業利益”的方式換取了世界上其他國家對全球最低稅率的支持。

當然,這樣說有一個并不公允之處,即新稅制解除了歐洲國家對美國科技巨頭征收數字稅的迫在眉睫的威脅,從而避免了大西洋兩岸一場兩敗俱傷的貿易戰。事實上,這也是谷歌、亞馬遜和Facebook等美國互聯網巨頭表態支持這次改革的重要原因。

對這些互聯網巨頭征收數字稅,是歐洲國家醞釀了多年的計劃。在這次G7財長會議之前,英國、法國等幾個國家已經開始向這些美國公司征收臨時數字稅。美國則針鋒相對,威脅對6個向美國企業征收數字稅的國家征收20億美元報復性關稅。不過,美國貿易代表戴琦在宣布這項制裁時,給了它暫緩6個月執行的寬限期,這一心照不宣的安排顯然就是為了給耶倫推動的全球公司稅改革留出空間。

雖然6月5日的協議并未明確提到歐美之間的數字稅爭端,但耶倫已經表示,隨著新的全球稅則生效,歐洲國家將取消現有的數字服務稅,“整體共識是這兩件事是密不可分的”。對于美國公司來說,這也不失為“失之東隅,收之桑榆”的寬慰。

正如IMF所強調的,任何協議都不應只由最強大的國家主導,將發展中國家的利益納入考量極其重要。那么,全球稅率改革對于發展中國家來說意味著什么呢?

可以說,總體上是一件利多弊少的好事,這里面主要有兩個原因:第一,發展中國家稅收高度依賴企業所得稅,最低稅率顯然有助于發展中國家政府增加稅源;第二,很多實證研究顯示,低稅率吸引來的更多是金融資本,而非實體經濟投資,大多數發展中國家并不能寄希望于低稅率來吸引投資。

中國官方迄今尚未對全球最低稅率的談判表達過立場,毋庸置疑的是,沒有中國的參與,這項改革是不可能在全球范圍內得到真正實現的。但對中國自身來說,改革很大可能也是利多弊少的,至少目前階段是這樣。

中國擁有僅次于美國的全球第二多的大企業,特別是科技巨頭,然而,除了少數幾家之外,中國企業絕大多數沒有太大的海外業務,海外利潤也不多。這意味中國企業不會因為全球最低稅率而明顯多支出稅款。相反,中國幾乎是全球所有大企業的最大市場和利潤來源,所以,新的稅制倒可以讓中國政府多收獲一筆額外的稅收。不過,中國國內有很多相互競爭的經濟特區,從中央到地方,也有不少針對高科技企業的稅收優惠和研發費用扣稅減免等政策,這一部分可能會受到未來全球最低稅率新政策的影響。

換句話說,新的全球稅制在一段時期內不會對中國政府和企業造成真正影響,但可能會限制中國國內收稅政策的靈活性,使一些地方長期以來習慣的依靠收稅優勢的傳統招商模式打折扣。

當然,即便接下來各國的談判進展順利,這項被譽為一個世紀以來最大的稅制改革仍面臨兩個最大障礙。

第一個障礙是技術性的。

目前獲得的共識還很籠統,關鍵細節有待于未來幾個月的磋商,里面少不了激烈的利益博弈。

第二個障礙存在于政治層面。

眾所周知,美國共和黨長期秉持小政府、低稅收的意識形態,要提高稅收的政策很難順利通過,尤其是征稅對象主要還是美國企業,而且特朗普時代以后的共和黨也對幾乎所有國際合作持抗拒態度。因此,這在美國國會必將是一場激烈的政治斗爭,期待美國國會中共和黨人的爽快合作,在當今兩極化的美國政治語境中,是完全沒有可能的。

政治層面的另一個相對較小的障礙在于,無論是G7、G20還是OCED框架內的稅收制度框架都不具有強制性,理論上,任何國家都可以不加入。以歐洲國家為例,如果想在歐盟范圍內順利落實新稅制,則肯定要給予愛爾蘭等現行稅制的最大獲益國家一定的補償。在歐盟這樣低效率的多邊機制中,這大概也需要經歷曠日持久的談判。

有評論者認為,這場全球稅務改革計劃徹底顛覆了一個世紀以來的國際經濟秩序,如果成功,它有可能扭轉數十年來螺旋下降的競爭性減稅周期,開啟一個嶄新的“加稅周期”。

在我看來,在當今全球化的經濟環境下,這是不可能做到的,做到了也不是好事。粗略地說,世界各國財政的根本問題不是稅收太低,而是開支太高。過去幾十年來,西方國家的左翼一再推動稅收增長,鼓吹政府更多、更深地參與到市場中去,但這已經對經濟本身造成了難以挽回的損害。反觀右翼,它們一再推動減稅,但卻并沒有兌現自己“小政府”的允諾,政府開支并沒有明顯緊縮。

如此循環往復的結果是政府債務不斷水漲船高,而每一次所謂“解決方案”的實際結果,右翼方案總是讓少數最富裕人士(和公司)交更少的稅,同時讓政府背上更多的債(意味著將來由大多數普通民眾來還);左翼方案則是用想當然的高稅收來對經濟本身進行“懲罰性”的損害。

這就是西方國家貧富差距日益拉大、民粹主義高漲,進而導致政治尖銳對立的根源。要扭轉這種惡性循環,也必須兩條腿走路:一是大幅度削減政府開支,真正實現右翼所說的“小政府”理性;二是改革稅收制度,避免簡單地增稅或減稅,而是使整個稅收制度朝更公正合理的方向轉變,讓高收入者多繳稅,低收入者少繳稅,而不是相反。

希望這次的全球最低公司稅改革能夠走出正確的一步,未來在此基礎上才可能有更多改革。

經濟觀察報專欄作家